«Abbiamo fatto germinare le nostre idee per imparare a sopravvivere in mezzo a tanta fame, per difenderci da tanto scandalo e dagli attacchi, per organizzarci in mezzo a tanta confusione, per rincuorarci nonostante la profonda tristezza.
E per sognare oltre tanta disperazione.»


Da un calendario inca degli inizi della Conquista dell'America.
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NORD/SUD / Centroamerica: integrazione agenda aperta

Gli anni ‘90 somigliano agli anni ‘50 per la diffusione di accordi commerciali e di integrazione in tutto il mondo. Il ritardo e le difficoltà sperimentate nella negoziazione del cosiddetto “Uruguay Round” del GATT, suggerirono l’elaborazione di strategie alternative nel caso di un fallimento, che comunque alla fine non si è verificato. L’intenso dibattito tra regionalismo e multilateralismo che ha caratterizzato quegli anni è stato smorzato dalla conclusione del negoziato e dalla successiva creazione della Organizzazione Mondiale del Commercio. Tuttavia, ciò non ha impedito che si consolidassero i modelli di integrazione regionale creati nel culmine della discussione sui principi avvenuta in quella decade.

Di Pedro Caldentey del Pozo e José Juan Romero Rodríguez, docenti della Facoltà di Scienze Economiche e Imprenditoriali (ETEA) dell'Università di Córdoba, Spagna.
Ha collaborato alla traduzione Caterina Pizzigoni. Redazione di Marco Cantarelli.

L’America Latina è stata una delle regioni del mondo dove con più intensità si sono moltiplicate le iniziative di integrazione: la rinascita del Patto Andino, il MERCOSUR (il mercato comune del Cono Sud), il CARICOM (quello della Comunità Caraibica), la partecipazione del México al Trattato di Libero Scambio (*) con gli USA ed il Canada, la rivitalizzazione dell’integrazione centroamericana. Attualmente, tutti i paesi latinoamericani partecipano ad almeno un processo di integrazione subregionale ed alcuni di essi a più di uno.
Nell’ondata di integrazione latinoamericana si registra un certo grado di confusione, a seconda di quale sia lo schema di integrazione considerato. Questa confusione ha cause importanti: i residui di instabilità politica, la persistenza di problemi sociali e la coesistenza di due modelli o strategie di sviluppo eonomico diversi, con concezioni distinte del ruolo dell’integrazione regionale nello sviluppo. Quali sono queste due strategie presenti oggi in America Latina? La strategia neoliberista: aggiustamento strutturale e liberalizzazione commerciale; e la strategia neostrutturalista proposta dalla CEPAL: trasformazione produttiva con equità ed regionalismo aperto.
Proposta neoliberista, la prevalente
I modelli di aggiustamento strutturale e liberalizzazione commerciale hanno invaso il continente. Basandosi sui principi del modello teorico neoclassico, questi programmi si stanno applicando in tutta la regione dai primi anni ‘80 con il patrocinio della Banca Mondiale e del Fondo Monetario Internazionale. Per i paesi latinoamericani, l’accettazione dei programmi di aggiustamento strutturale e stabilizzazione economica è diventata la condizione necessaria per rinegoziare l’enorme debito estero e ricevere finanziamenti internazionali.
Sebbene si riconosca la necessità di correggere i principali squilibri macroeconomici e di realizzare alcune riforme strutturali orientate alla liberalizzazione dell’economia ed alla riduzione dell’intervento statale, sin dagli anni ‘80 i programmi di aggiustamento sono stati fortemente criticati sia per i loro effetti, sia per i loro fondamenti teorici.
La strategia neoliberista per l’integrazione economica latinoamericana è legata a questi fondamenti. La proposta neoliberista si limita alla creazione di zone di libero scambio aventi come unico obiettivo la riduzione del protezionismo commerciale o, in molti casi, la creazione di unioni doganali che escludano la possibilità di protezione temporanea o parziale per alcuni settori produttivi.
La proposta non è, quindi, di integrazione ma semplicemente di liberalizzazione commerciale e, se non si propone veramente l’integrazione, non si possono ottenere i vantaggi che questa, quando effettivamente realizzata, comporta per lo sviluppo socioeconomico.
Una serie di proposte dal Nord
La strategia neoliberista di sviluppo e di integrazione per l’America Latina è, inoltre, determinata dalla campagna per libero commercio lanciata dagli Stati Uniti nella regione. L’iniziativa per la Conca dei Caraibi (1983 e 1989), l’Iniziativa delle Americhe (1990), l’entrata in vigore del NAFTA tra México, USA e Canada (1994) e la proposta per la creazione della Area di Libero Scambio delle Americhe (ALCA) durante il Vertice delle Americhe convocato da Clinton a Miami (1994), formano una catena di proposte e progetti volti alla creazione a medio termine di una zona di libero scambio continentale, o emisferica, come sostenuto con magniloquenza dagli statunitensi.
Queste proposte provenienti dal Nord hanno suscitato un enorme interesse nei paesi latinoamericani, data la cruciale importanza che per essi rappresenta l’accesso al mercato statunitense. Per i centroamericani, l’interesse è perfino maggiore, e le aspettative sono tanto grandi che le proposte di un’integrazione regionale sono passate in secondo piano nelle priorità nazionali.
CEPAL: la proposta neostrutturalista
L’altra strategia di sviluppo economico oggi discussa in America Latina ha il suo punto di riferimento nella tradizione strutturalista del continente. Il neostrutturalismo latinoamericano di fine secolo ritorna ad avere come riferimento principale la CEPAL, la Commissione Economica per l’America Latina, l’istituzione delle Nazioni Unite che ha elaborato una proposta chiamata “trasformazione produttiva con equità”. Gli assi principali di questa proposta sono l’incremento dell’occupazione, l’investimento nelle risorse umane ed un principio tradizionale della CEPAL: far leva sul progresso tecnologico. Inoltre, la CEPAL riconosce la necessità di correggere i principali squilibri macroeconomici. La sua proposta consiste, in pratica, in un adattamento della sua teoria dello sviluppo ai tempi moderni, caratterizzati dal predominio del pensiero neoliberistico e dai processi di globalizzazione internazionale. La proposta di “trasformazione produttiva con equità” parte dalla valutazione degli effetti negativi dell’aggiustamento strutturale per affermare che la crescita economica e l’equità sono compatibili.
La differenza sta nel fatto che la CEPAL dà preferenza ad un miglioramento dei livelli di equità, mentre nell’aggiustamento strutturale l’equità è subordinata alla crescita economica. Ma le principali differenze tra la proposta neoliberista e quella  della CEPAL si concentrano nel ruolo che lo Stato dovrebbe assumere nell’attività economica. La CEPAL riconosce la necessità di un aggiustamento e di una stabilizzazione, ma propone un aggiustamento eterodosso. Nella sua proposta e negli aspetti eterodossi dell’aggiustamento, lo Stato conserva un chiaro protagonismo.
Nella strategia di sviluppo della CEPAL, l’integrazione regionale fa parte della proposta complementare di “regionalismo aperto” che - a differenza della proposta di una “trasformazione produttiva con equità” - risulta piuttosto confusa, dando l’impressione che si voglia mantenere l’equilibrio tra la tradizionale dottrina della CEPAL sull’integrazione economica e la dottrina neoliberista dominante.
Il “regionalismo aperto” prospetta come obiettivo principale la creazione di una zona di libero scambio emisferica, ed in ciò coincide con la proposta neoliberista. Gli obiettivi di unione economica e politica dei latinoamericani sono stati accantonati ed i traguardi sono meno ambiziosi. La creazione di una unione doganale acquista un carattere marginale e secondario, benché si raccomandi la creazione di una tariffa esterna comune.
Inoltre, nella proposta della CEPAL mancano riferimenti al ruolo dell’integrazione nella industrializzazione della regione e appaiono alquanto ingenui gli strumenti regionali di compensazione delle divergenze economiche, che vengono prospettati.
La troppa fiducia negli effetti positivi che l’intensificazione del commercio esterno avrebbe sulle economie nazionali ed il fatto che non appaiano proposte di iniziative regionali per affrontare gli ostacoli strutturali per uno sviluppo equilibrato, potrebbero essere conseguenze dell’enorme influenza che le teorie neoliberiste hanno avuto in tutti gli ambiti negli ultimi decenni.
CEPAL: pragmatica ed ambigua
Nelle sue proposte per gli anni ‘90, e per affrontare gli ostacoli del neoliberismo, la CEPAL ha assunto un atteggiamento pragmatico ed ambiguo, con il quale cerca, tra le altre cose, di sfuggire le intense pressioni che riceve dalle Nazioni Unite, dal momento che paesi come gli Stati Uniti hanno espresso il proprio dissenso sulle sue azioni ed sulla sua gestione. La sostituzione di Gert Rosenthal con l’ex ministro dell’economia colombiano José Antonio Ocampo alla carica di Segretario Generale della CEPAL sembra essere un episodio legato a questa contesa e potrebbe portare a cambi notevoli nello stile della istituzione.
L’ambiguità della CEPAL ed il suo pragmatismo facilitano l’avvicinamento agli attuali governi latinoamericani, ma indeboliscono le sue proposte. Il suo “regionalismo aperto” coincide a lunga distanza con i processi di liberalizzazione commerciale ed evita il conflitto con gli aspetti inaccettabili della strategia neoliberista.
Questa ambiguità crea le condizioni per alterare il modello proposto, sotto la pressione della valanga del libero scambio, così come accadde quando negli anni ‘60 e ‘70 si cercò di applicare in Centroamerica il modello, suggerito dalla CEPAL, di sostituzione delle importazioni.
Ciononostante, la presenza - seppur marginale - nella regione di determinate misure economiche, la connessione del “regionalismo aperto” con politiche nazionali proposte nella strategia di “trasformazione produttiva con equità” ed il maggior vigore con cui nei documenti successivi si difendono alcune misure di chiaro taglio strutturalista, sembrano collegare le concezioni della CEPAL di oggi con i principi della CEPAL di una volta. Ad ogni modo, le proposte attuali della CEPAL costituiscono un riferimento fondamentale per elaborare strategie alternative di sviluppo in America Latina.
Proposta Arias-Stein
In Centroamerica, sono state formulate varie proposte di carattere neostrutturalista, in alternativa al neoliberismo dominante ed ai programmi di aggiustamento strutturale. Tra tutte si distingue la proposta globale elaborata da un gruppo di autori centroamericani di rinomata capacità di ricerca che, coordinati dal guatemalteco Eduardo Stein, già segretario esecutivo di CADESCA ed attuale ministro degli Esteri del Guatemala, e dall’economista salvadoregno Arias Peñate, hanno pubblicato nel 1992 il documento Democracia sin pobreza (Democrazia senza povertà). È un’alternativa di sviluppo per l’istmo centroamericano, senza dubbio una delle proposte più complete e riuscite tra tutte quelle presentate in Centroamerica.
La proposta stabilisce l’asse agroindustriale come principale articolatore di un modello alternativo di sviluppo. Secondo gli autori, questo asse può promuovere lo sviluppo della regione centroamericana e risolvere o mitigare i suoi problemi strutturali, incorporando i settori sociali che attualmente sono esclusi a causa della loro povertà. In tale proposta, la strategia è compatibile con le politiche di aggiustamento strutturale purchè tale aggiustamento sia adattato alle necessità ed alle priorità delle società centroamericane.
La strategia Arias-Stein potrebbe avere problemi di attuazione dal momento che suppone un ampio consenso sui suoi principi in tutti i paesi della regione e perché, per ponerla in pratica, dovrebbero verificarsi innumerevoli condizioni politiche ed esser e disponibili notevoli risorse. Inoltre, il protagonismo che lo Stato assume in questa strategia potrebbe convertirsi in un ostacolo insormontabile, dal momento che gli Stati centroamericani si caratterizzano per scarsità di risorse economiche ed umane.
Sebbene esistano dubbi sulla fattibilità di tale proposta, tre sue caratteristiche sono di grande interesse:
- essa costituisce uno sforzo riuscito di profonda analisi della problematica della regione ed è una proposta autoctona di sviluppo con la quale si supera parzialmente il tradizionale deficit di proposte locali proprio del Centroamerica;
- inoltre, essa offre un insieme di opzioni alternative ai fallimentari programmi di aggiustamento strutturale, proclamando la riduzione della povertà una priorità assoluta;
- essa è una strategia alternativa che stabilisce i termini di un dibattito sugli aspetti generali e concreti della politica economica e sociale di cui il Centroamerica ha bisogno.
Altre proposte elaborate da diversi gruppi centroamericani condividono con la proposta Arias-Stein i fondamenti neostrutturalisti, la preoccupazione per il ruolo dell’agricoltura e la necessità di rompere con gli aspetti negativi del modello agroesportatore.
Un processo iniziato ad Esquipulas
Il primo obiettivo della riattivazione e ristrutturazione del processo di integrazione centroamericana durante gli anni ‘90 è stato mettere la parola fine ai conflitti che i paesi della regione hanno affrontato negli anni ‘80. Gli incontri di Contadora e di Esquipulas sono considerati una pietra miliare in quanto iniziative autoctone - latinoamericana una, centroamericana l’altra - che sono riuscite a sostituire la dinamica di scontro con quella del negoziato.
Dopo la conclusione del Processo di Esquipulas, che comprende i sette incontri tenuti tra l’agosto 1987 e l’aprile 1990, ci sono state riunioni tra i vari presidenti centroamericani. Il vertice di Antigua di Guatemala (agosto 1990) ha segnato l’inizio delle discussioni sull’integrazione regionale, affrontando gli aspetti economici. I presidenti della regione hanno realizzato 19 riunioni di carattere ordinario e molti incontri di carattere straordinario o informale.
Da questa serie di incontri e negoziazioni è nato il nuovo quadro concettuale, giuridico ed istituzionale dell’integrazione centroamericana, cui partecipano i cinque paesi membri del discusso Mercato Comune Centroamericano (MCCA) creato negli anni ‘60. Insieme ai cinque paesi centroamericani, alcuni degli accordi della nuova integrazione si estendono a Panamá, Belize e Repubblica Dominicana.
Due incontri si distinguono soprattutto per i risultati conseguiti: l’XI Vertice di Tegucigalpa (dicembre ‘91) ed il XIV Vertice di Guatemala (ottobre ’93). Da essi hanno avuto origine gli accordi centroamericani che rinnovano i trattati fondamentali dell’integrazione degli anni ‘60: il Protocollo di Tegucigalpa e la Carta della ODECA del 1962, ed il Protocollo di Guatemala al Trattato Generale di Integrazione Economica del 1960. Insieme al Trattato di Integrazione Sociale, approvato nel XVI Incontro di San Salvador (marzo ‘95) ed al Trattato Quadro di Sicurezza Democratica, concluso nel XVII Vertice di San Pedro Sula (dicembre ‘95), formano le basi giuridiche fondamentali dell’integrazione centroamericana degli anni ‘90.
Insieme a questi trattati, bisogna segnalare un altro accordo che introduce una novità importante nel processo. Si tratta del Vertice Ecologico regionale - una riunione presidenziale di carattere straordinario tenutasi a Masaya, Nicaragua, nell’ottobre 1994, nel quale i paesi partecipanti hanno creato l’Alleanza per lo Sviluppo Sostenibile del Centroamerica (ALIDES), un quadro di principi che coinvolge tutto il processo di integrazione e che adotta il concetto di sviluppo sostenibile come asse teorico.
In un momento segnato dalla Conferenza sulla Terra di Rio de Janeiro (1992) e dal Vertice Sociale di Kobenhavn (1995), sembra che i centroamericani abbiano voluto dare all’integrazione una “cornice” speciale per facilitare la raccolta di finanziamenti esterni a sostegno del processo. Gli anni successivi hanno dimostrato che, nonostante i presupposti teorici positivi, il suo sviluppo è stato scarso e non ha avuto quasi risonanza nella società centroamericana.
Un progetto valido ma complesso
Il Protocollo di Tegucigalpa alla Carta della ODECA (1991) è il trattato che stabilisce le basi giuridiche ed istituzionali della nuova tappa dell’integrazione regionale, con la creazione del Sistema di Integrazione Centroamericana (SICA) che, disegnando un modello basato su quattro sottosistemi (politico, economico, sociale e culturale), vuole dare all’integrazione una dimensione globale, mai avuta negli anni ‘60.
Lasciando da parte i meccanismi transitori stabiliti fino all’entrata in vigore dei vari trattati, il disegno istituzionale della nuova integrazione centroamericana è strutturato in organi, segreterie tecniche specializzate, istituzioni regionali e segreterie ad hoc intergovernative.
Il SICA è composto da vari organi: la Riunione dei Presidenti Centroamericani, il Consiglio dei Ministri, il Comitato Esecutivo, la Segreteria Generale, il Comitato Consultivo, il Parlamento Centroamericano (PARLACEN), la Corte Centroamericana di Giustizia e la Riunione dei Vicepresidenti Centroamericani.
Sono previste anche segreterie tecniche specializzate: la Segreteria Permanente del Trattato Generale (SIECA), la Segreteria di Integrazione Sociale (SIS), la Segreteria Generale Centroamericana di Coordinamento Educativo e Culturale (SG-CECC) e la Segreteria Esecutiva della Commissione Centroamericana dell’Ambiente e dello Sviluppo (SE-CCAD).
Il quadro istituzionale e giuridico dell’integrazione centroamericana è un progetto valido in quanto ha le potenzialità per rispondere alle necessità principali che possono sorgere nello sviluppo del processo di integrazione. Ma la sua complessità è tale che il processo decisionale e la dispersione delle istituzioni possono frenarne l’avanzamento. I principali vantaggi di questa nuova tappa sono la sua globalità e multidimensionalità, insieme alla creazione di due istituzioni - la Corte Centroamericana di Giustizia e il Comitato Consultivo - che risolvono due carenze fondamentali della tappa precedente: la mancanza di meccanismi istituzionali che garantiscano l’adempimento degli accordi e che salvaguardino l’interesse comunitario, e la scarsa partecipazione della società civile.
Come dimostra l’esempio dell’Unione Europea, in un processo di integrazione l’istituzionalizzazione è senza dubbio un fattore determinante del suo successo. Nel caso centroamericano, nonostante lo sforzo realizzato e le interessanti novità introdotte dai nuovi accordi, il quadro istituzionale presenta un insieme di disfunzioni e di inconvenienti che possono avere una ripercussione negativa importante. Il funzionamento delle nuove istituzioni è un elemento decisivo per rivitalizzare il processo di integrazione.
Cinque difetti del disegno
Il quadro istituzionale creato dal Protocollo di Tegucigalpa del 1991 ha vari difetti:
- un notevole disordine giuridico, provocato dalla decisione di firmare i nuovi accordi come protocolli aggiuntivi ai precedenti, derogando solamente le vecchie norme che entravano in contraddizione con le nuove; il che ha creato difficoltà di interpretazione, anche perché non esistono scadenze omogenee e di carattere obbligatorio per la ratifica degli accordi in ogni paese; ciò si traduce in ritardi nell’entrata in vigore degli accordi o confusione per la loro entrata in vigore soltanto in alcuni paesi.
- La proliferazione di istituzioni; ciò complica uno dei fattori chiave per il successo del processo: un efficace e rapido processo decisionale.
- La complessità del sistema, come appare chiaramente nel grafico a pag. 13. I successivi accordi centroamericani hanno aumentato il numero di istituzioni del processo, già di per sé elevato. La complessità del sistema istituzionale e l’elevato numero di organi porta al grave problema del finanziamento delle loro attività.
- Lo squilibrio tra il potere “intergovernativo” ed il potere “comunitario”. Le istituzioni regionali, che sono quelle che difendono e sviluppano l’interesse comunitario nel processo, hanno un alto grado di dispersione e, di conseguenza, uno scarso livello di coordinamento, a scapito del potere comunitario. Di fatto, il vertice dei presidenti accaparra il potere decisionale e con la sua intensa attività ha ampliato l’agenda regionale in modo smisurato.
- Una perdita di protagonismo della SIECA. Sebbene si sia voluto potenziare le sue capacità come organo esecutivo e propositivo del processo di integrazione economica, ciò non si è verificato.
In questo modo, l’accumulazione di accordi e di decisioni potrebbe generare frustrazioni tra i centroamericani se il processo non porta a progressi significativi. I passi avanti nella integrazione economica sono particolarmente importanti in quanto, nonostante la necessaria preoccupazione per realtà sociale centroamericana, sono l’elemento che effettivamente muove il processo.
Razionalizzare e ridurre
Con l’appoggio del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) e della CEPAL i governi centroamericani ed il SICA hanno riflettuto a fondo sulla razionalizzazione ed il rafforzamento delle istituzioni dell’integrazione. Ciò ha portato ad importanti conseguenze manifestatesi durante la XIX Riunione dei Presidenti (luglio ‘97, Panamá), quando si è deciso di affrontare la riforma istituzionale del SICA con l’intenzione di razionalizzarlo. Le principali decisioni prese sono state:
- rivedere le attribuzioni ed il numero dei deputati del Parlamento Centroamericano;
- derogare la competenza della Corte Centroamericana di Giustizia all’intervento interno e ridurre i magistrati ad uno per paese;
- unificare le diverse segreterie del SICA;
- sostituire il Comitato Esecutivo con il Comitato di Collegamento.
Inoltre, i governi centroamericani hanno deciso di iniziare i lavori per unificare gli accordi regionali in un Trattato unico. Il governo panamegno ha deciso di iniziare le negoziazioni per la firma di un trattato di libero scambio con i cinque paesi centroamericani, che rappresenta un primo passo verso la sua partecipazione agli accordi di integrazione economica. Ciononostante, è improbabile che Panamá proceda a breve termine ad una integrazione centroamericana che vada oltre il libero scambio. Non esiste tra i panamegni una chiara volontà di partecipare all’integrazione economica e c’è una netta differenza tra la dinamica politica ed economica di Panamá e quella dei paesi centroamericani, imputabile alla sua formazione storica.
Il 5 febbraio 1998 i Presidenti centroamericani si sono riuniti in via straordinaria all’aeroporto di Comalapa in El Salvador per discutere della riforma del quadro istituzionale. Da questo incontro sono derivate alcune importanti decisioni, le principali sono:
- Ridurre il numero dei parlamentari del PARLACEN dai 20 attuali a 10 o 15 per paese.
- Ridurre il numero dei magistrati della Corte Centroamericana di Giustizia da 2 a 1 per paese e modificare il loro rapporto di lavoro con la Corte stessa, retribuendoli per incontri e sessioni e non su base mensile.
- Procedere all’unificazione delle istituzioni regionali in una segreteria con sede a San Salvador e sotto il coordinamento del Segretario Generale del SICA. Al momento di tale decisione, l’incarico era ricoperto da Ernesto Leal, ministro degli Esteri del Nicaragua durante il governo Chamorro, e si parlò della possibilità di scegliere un centroamericano di rilievo internazionale per dirigere la nuova Segreteria generale unificata.
- Nominare un tecnico come Presidente del Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE), eliminando l’abitudine di far ruotare la carica tra i vari paesi e modificando lo statuto della banca per facilitare l’ingresso di soci extraregionali.
Sebbene tali decisioni siano molto corrette dal punto di vista della razionalizzazione del sistema, hanno sollevato un notevole trambusto dal momento che né la Corte Centroamericana, né il PARLACEN hanno saputo giustificare l’importanza delle loro funzioni, perdendosi nella frustrante retorica integrazionista che genera sfiducia nella società centroamericana.
Una finestra sui Caraibi
I giorni 5-7 novembre 1997 si è tenuto un vertice straordinario a Santo Domingo, Repubblica Dominicana, il cui risultato principale è stata la decisione di questo paese e degli Stati centroamericani di avviare una progressiva incorporazione del paese ospitante al SICA. Il contributo di questo incontro al processo di integrazione è sostanziale in quanto, stringendo relazioni con una delle principali nazioni dei Caraibi, si manifesta la chiara intenzione centroamericana di aprirsi ai paesi di questa regione.
Una delle conseguenze principali è stata la decisione del presidente dominicano Leonel Fernández di proporre formalmente ai paesi della Comunità dei Caraibi (CARICOM) un’alleanza strategica per creare una zona di libero scambio tra Centroamerica e Caraibi, con un mercato potenziale di 60 milioni di persone. Fino ad oggi, le relazioni commerciali tra i due blocchi sono sempre state molto ristrette.
L’allargamento degli accordi centroamericani ai Caraibi attraverso gli spazi privilegiati che si sono aperti, prima verso il Belize, quindi verso la Repubblica Dominicana, offre notevoli opportunità ai paesi centroamericani.
Ciononostante, rimane il sospetto, piuttosto fondato, che la vera motivazione per aprire tanti spazi possa essere il tentativo di guadagnare posizioni in vista del negoziato del progetto statunitense dell’ALCA, più che coltivare gli obiettivi propri degli accordi regionali.
E la confederazione politica?
Un episodio rilevante nel processo di integrazione è stata la proposta di un’unificazione politica dei paesi centroamericani, una specie di confederazione, presentata dai presidenti di El Salvador, Armando Calderón Sol, e dell’Honduras, Carlos Roberto Reina, e discussa da tutti i presidenti centroamericani nel Vertice straordinario di Managua (settembre ‘97).
Sebbene la prima reazione sia stata positiva, dando fiducia al processo di integrazione regionale, la proposta ha suscitato anche vari dubbi in quanto introdurrebbe nuovi obiettivi quando quelli già previsti non sono ancora stati raggiunti del tutto. Senza dimenticare che la proposta viene da Calderón Sol, un presidente che nel 1996 ha deciso di modificare unilateralmente i dazi doganali salvadoregni nei confronti dei paesi esterni.
Tale episodio ha messo in evidenza come i presidenti centroamericani siano prigionieri del dilemma tra avanzare o retrocedere nel processo, facendo sì che sia sempre più difficile per le società centroamericane credere e sperare nel processo di integrazione.
Convivendo con il dilemma
L’integrazione economica centroamericana degli anni ‘90 si basa su fondamenti teorici molto diversi da quelli di 30 anni fa, nella fase del Mercato Comune Centroamericano. Come tutti i processi di integrazione che si svolgono oggi in America Latina, quello centroamericano è caratterizzato dal nuovo paradigma della globalizzazione e dagli obiettivi di un’integrazione mirante all’inserimento competitivo dei paesi nell’economia internazionale.
La strategia di sviluppo economico e di integrazione commerciale dominante in Centroamerica è quella liberista. Tuttavia, nella concezione dei suoi obiettivi, il disegno del modello regionale degli anni ‘90 conserva molti aspetti del fondamento teorico neostrutturalista e, di fatto, i Protocolli di Tegucigalpa e di Guatemala hanno sviluppato un quadro giuridico ed istituzionale per un modello ampio di integrazione.
Inoltre, gli accordi hanno considerato altre dimensioni dell’integrazione regionale, come la sicurezza democratica regionale o la dimensione sociale dell’integrazione. Ciononostante, i governi centroamericani sembrano voler promuovere solamente quegli aspetti dell’integrazione maggiormente connessi ai fondamenti neoliberali, come la creazione di un’unione doganale, con l’unico obiettivo di ridurre il protezionismo.
Così, i paesi centroamericani convivono con il dilemma ancora irrisolto tra la strategia di integrazione profonda a carattere neostrutturalista e la strategia di integrazione commerciale di origine liberista. Ne consegue che ogni valutazione del processo di integrazione economica richieda una doppia considerazione: teorica, espressa negli accordi, e pratica, nella realtà.
Libera circolazione di cosa?
Il Protocollo di Guatemala è molto pragmatico, dal momento che evita di porre scadenze fisse per la realizzazione degli obiettivi del processo di integrazione. Tale pragmatismo contrasta con i dettagli delle diverse tappe dell’integrazione economica: dal completamento della zona di libero scambio all’unione economica, passando attraverso l’unione doganale e l’integrazione monetaria.
Il modello di integrazione economica proposto dal Protocollo consiste nell’iniziale organizzazione - senza fissare date - di un’unione doganale, sfruttando ciò che è rimasto del Mercato Comune Centroamericano - ad esempio, i processi di unificazione delle tariffe o gli sgravi già realizzati in alcuni settori -. Ora, si prevede una seconda tappa: l’organizzazione di un mercato unico regionale a partire dai progressi nella libera circolazione di capitali e manodopera tra i paesi centroamericani.
I principali accordi contenuti nel Protocollo di Guatemala fanno riferimento a cinque fasi: perfezionamento della zona di libero scambio, costituzione dell’unione doganale, coordinamento delle relazioni commerciali esterne, libera circolazione dei fattori produttivi - con l’integrazione monetaria e finanziaria - e sviluppo di politiche comuni.
Sebbene gli accordi, considerando la libera mobilità dei fattori produttivi, includano la libera circolazione dei lavoratori, non si aspettano progressi in questo ambito nel breve e medio termine; infatti il “mercato unico centroamericano” previsto dagli accordi avrebbe come componenti principali la libera circolazione delle merci, dei servizi e dei capitali.
Una politica agraria regionale
Il Protocollo di Guatemala prevede politiche comuni tra i paesi e, di fatto, si sono già conclusi accordi e sviluppate azioni in vari campi: politiche per l’agricoltura e l’allevamento, per il turismo, sociali. Tuttavia, tali accordi sono dichiarazioni di principio e di intenzioni più che proposte reali e concrete. Ciò riguarda soprattutto il Trattato di Integrazione Sociale (1995), che contempla una vastissima serie di irreprensibili linee di azione, in contrapposizione ad un quadro istituzionale debole ed ancora più contradditorio data l’assenza di meccanismi di finanziamento ed esecuzione di una politica sociale regionale decisa ad accogliere una di queste linee.
Ci sono stati alcuni miglioramenti nella politica agricola e zootecnica. In particolare, l’iniziativa di un sistema di bande di prezzi per gli alimenti essenziali sembrerebbe considerare la sicurezza alimentare regionale come principio guida dell’agricoltura centroamericana. Ma questo sistema è stato quasi subito abbandonato, e ciò implicherebbe anche l’abbandono dell’aspirazione a sviluppare una politica regionale nel settore agricolo, un fatto grave se si considera la proposta Arias-Stein per quanto riguarda l’asse agroindustriale.
L’integrazione centroamericana dovrebbe migliorare soprattutto la politica agraria regionale. Il quadro regionale delle negoziazioni per la creazione di un’unione doganale e delle negoziazioni commerciali esterne è adatto per stabilire regole del gioco che, come nei maggiori blocchi economici del mondo, garantiscano la sicurezza alimentare dei centroamericani e lo sviluppo di zone rurali mediante politiche e meccanismi di protezione della produzione regionale.
Il dibattito sulla politica agraria risulta di grande interesse in quanto alcuni governi centroamericani hanno manifestato di voler puntare sullo sviluppo dell’agricoltura e dell’allevamento, come nel caso della proposta del governo Alemán di far del Nicaragua “il granaio del Centroamerica”.
Libero commercio e dogane
L’integrazione centroamericana ha ottenuto i migliori risultati nel perfezionamento della zona di libero scambio e nella realizzazione dell’unione doganale. I progressi nella eliminazione dei dazi e nella adozione di una tariffa esterna comune permettono di superare gradualmente e ragionevolmente gli ostacoli rappresentati dagli interessi di ogni paese e l’uso discrezionale degli ostacoli non tariffari per favorire tali interessi. Rimane in sospeso una maggiore armonizzazione della legislazione doganale ed una riflessione regionale su un aspetto che supporrebbe un salto di qualità nelle possibilità di successo del processo: la parziale condivisione delle entrate tariffarie.
Il processo di unione doganale è caratterizzato dai seguenti elementi:
- l’estensione generalizzata del regime di libero scambio intraregionale con quattro eccezioni: caffè, zucchero, derivati del petrolio e carne di pollo. Ci sono poi altre eccezioni a seconda del paese: alcol etilico (El Salvador), sigarette (Costa Rica), bevande alcoliche (Honduras), caffè tostato e macinato (Nicaragua);
- l’abolizione delle barriere “formali” al libero scambio intraregionale, mantenendo, e con grande rilevanza, le barriere non tariffarie: tecniche, fiscali e sanitarie, frequentemente presenti nelle relazioni commerciali tra i paesi centroamericani;
- la definizione delle caratteristiche della tariffa esterna, iniziata alla fine degli anni ‘80.
Il cosiddetto Sistema Tariffario Centroamericano (SAC) ha già equiparato o sta equiparando il 97% delle tariffe, mentre solo il 3% di esse corrisponde a prodotti i cui dazi sull’importazione non subiranno modificazioni. I dazi ai quali si applica il SAC oscillano da una base dello 0% ad un tetto del 15%.
Il fatto che negli ultimi anni, dopo aver iniziato il processo di integrazione, i governi centroamericani abbiano deciso di modificare unilateralmente le tariffe nei confronti di paesi terzi, costituisce un problema. El Salvador e Guatemala nel 1996, Nicaragua nel 1997 - con la discussa Legge di Riforma Tributaria - hanno deciso unilateralmente di modificare la base o il tetto tariffario, indebolendo gli accordi regionali.
Ciò ha obbligato a convocare gli organi dell’integrazione centroamericana per convincere il paese in questione a ritirare il provvedimento, o per modificare le tariffe regionali per tutti i paesi, come è accaduto nel caso di El Salvador, che è passato ad una nuova struttura tariffaria (20%-1%).
Relazioni difficili con gli Stati Uniti
Un elemento di grande importanza per il progresso dell’integrazione centroamericana è la necessità di coordinare le relazioni commerciali esterne di tutti i paesi con i paesi terzi.
L’opzione integrazionista dipende principalmente da fattori economici, che vedono nella scarsa percentuale di scambi la difficoltà principale. Ciò mette in evidenza il grado ridotto di integrazione ed interdipendenza economica da cui si parte.
I paesi centroamericani realizzano solo il 20% circa delle rispettive importazioni ed esportazioni tra di loro. Tuttavia, dal 1987 le cifre del commercio intraregionale manifestano una tendenza costante alla crescita ed i dati preliminari del 1997 - secondo la SIECA - registrano uno scambio di 1 miliardo e 770 milioni di dollari in esportazioni e di 1 miliardo e 803 milioni in importazioni. La scelta ed accentuazione della strategia di integrazione potrebbe portare la percentuale di scambio a livelli superiori al 40%, incoraggiando gli effetti positivi del processo.
La strategia integrazionista dei centroamericani non vuole concentrarsi solo sulla regione, rinunciando ad uno sviluppo delle relazioni commerciali con gli Stati Uniti, o abbandonando opzioni come la ancora lontana Area di Libero Scambio delle Americhe (ALCA), opzioni ineludibili stando ai dati del commercio intraregionale.
Ciò che sembra evidente è che il Centroamerica non ha interesse ad incorporarsi in forma immediata al TLC né alla ipotetica ALCA. La strategia più conveniente sarebbe quella di stabilire accordi preferenziali con i due blocchi in modo da accedere più liberamente e con migliori possibilità a questi mercati, pur riservandosi, dato il minor grado di sviluppo relativo del Centroamerica, l’utilizzo di strumenti di protezione per salvaguardare le possibilità di avanzamento regionale.
Si tratterebbe di stabilire accordi asimmetrici e preferenziali, e ciò non sembra semplice con le attuali condizioni politiche degli Stati Uniti. Il Congresso statunitense ha negato al presidente Clinton la cosiddetta via rapida o fast track, che gli attribuiva poteri per negoziare accordi di libero scambio con altri paesi senza che il Congresso avesse la possibilità di un posteriore emendamento. Ciò costituisce un ostacolo rilevante per la creazione dell’ALCA. Presuppone, per esempio, l’interruzione delle negoziazioni per una possibile incorporazione del Chile al Nafta ed aumenta la preoccupazione del governo statunitense di fronte alla crescente presenza dell’Unione Europea nei paesi del MERCOSUR e nel resto dell’America Latina.
Nel quadro più ampio della strategia commerciale degli Stati Uniti in America Latina, l’integrazione centroamericana potrebbe avere effetti positivi per diverse ragioni. Ridurrebbe la dipendenza della regione dal mercato statunitense e diversificherebbe le opzioni commerciali centroamericane. Potenzierebbe la formazione di gruppi di negoziazione più stabili. Ma soprattutto, un mercato centroamericano unito sarebbe più appetibile in qualsiasi contrattazione commerciale.
Ci si chiede se i governi centroamericani sarebbero disposti ad abbandonare le strategie unilaterali di negoziazione commerciale nel caso in cui queste siano incompatibili con le negoziazioni multilaterali o con gli accordi centroamericani. Le perplessità di alcuni governi di fronte all’integrazione ha già dato luogo a negoziazioni unilaterali, provocato l’inosservanza degli accordi e, soprattutto, fatto perdere legittimità al processo di integrazione agli occhi dell’opinione pubblica regionale ed internazionale. Rinunciare a strategie unilaterali diventa quindi un elemento chiave per l’avanzamento del progetto regionale.
Un’agenda in 10 punti
Nell’agenda aperta e piena di interrogativi del processo di integrazione centroamericana, almeno dieci conclusioni sono già chiare:
- Il dibattito latinoamericano sull’integrazione e lo sviluppo ritorna ad oscillare intorno ai due poli del neoliberismo e del neostrutturalismo. affinché l’America Latina entri con successo nel XXI secolo, la CEPAL propone un modello di “trasformazione produttiva con equità” e di “regionalismo aperto”. Questa proposta ha meno solidità e più deboli ripercussioni rispetto ad altre del passato e si avvicina ad alcune caratteristiche del modello neoliberista, pur basandosi sui principi fondamentali del neostrutturalismo.
- Date le caratteristiche strutturali delle economie e delle società latinoamericane, e la controversa applicazione regionale dei piani di aggiustamento strutturale con limitato successo, le proposte di carattere neostrutturalista che incorporano i principi positivi dell’aggiustamento strutturale si convertono in una alternativa più adatta rispetto al modello neoliberista, per facilitare un riuscito inserimento dell’America Latina nell’economia mondiale, riducendo allo stesso tempo i livelli di povertà e disuguaglianza.
- L’integrazione latinoamericana, ispirata al “regionalismo aperto” della CEPAL, rappresenta uno strumento efficace per conseguire i vari obiettivi delle politiche economiche di ogni paese nel nuovo quadro della globalizzazione, anche se non ci si può aspettare che l’integrazione regionale garantisca da sola la soluzione dei problemi latinoamericani.
- L’ondata integrazionista in America Latina si basa sul neostrutturalismo, sebbene le esperienze degli anni ‘90 siano orientate “verso l’esterno” e non “verso l’interno”, come fu il caso degli anni ‘50 e ‘60. Anche se gli accordi ed i trattati di integrazione hanno caratteristiche neostrutturaliste - quadro istituzionale comunitario, unione doganale o mercato comune come obiettivo, pianificazione di politiche comuni e di meccanismi di unione regionale, etc. - la loro realizzazione mette in evidenza il divario tra gli accordi firmati e l’orientamento neoliberistico che contraddistingue le decisioni in politica economica.
- Le maggiori contraddizioni riguardano la proposta statunitense dell’ALCA, alla cui origine non è difficile percepire la preoccupazione degli Stati Uniti per il successo che potrebbero avere esperienze latinoamericane di integrazione come il MERCOSUR. Le negoziazioni dell’ALCA hanno rappresentato un ostacolo rilevante nelle esperienze di integrazione in America Latina, dal momento che il mercato statunitense ha un’importanza determinante per gran parte dei paesi latinoamericani.
- Negli anni ‘90, la rivitalizzazione dell’integrazione centroamericana avanza nei suoi aspetti economici. I nuovi trattati danno un quadro adeguato per lo sviluppo regionale sebbene si stiano rivedendo con il duplice obiettivo di garantire il compimento degli accordi firmati e di conseguire una istituzionalità agile ed efficace.
- Il più evidente inadempimento degli accordi centroamericani riguarda le negoziazioni commerciali congiunte. L’integrazione centroamericana si scontra con decisioni unilaterali ed incompatibili con gli accordi regionali presi dai paesi membri, dovuti alla prevalenza che i singoli governi danno alle politiche neoliberistiche o alle esigenze imposte dalle negoziazioni con gli Stati Uniti o con il Messico.
- Lo scenario centroamericano prevede vantaggi effettivi per il progetto e l’applicazione di alcune politiche comuni. Tali vantaggi sono più evidenti nel caso della politica agricola, date le possibilità di elaborare una politica regionale di sviluppo, di protezione dei prodotti essenziali e di altri prodotti regionali. Di maggiore difficoltà sembra essere una gestione comune per attrarre e mettere in pratica la cooperazione internazionale, che permetterebbe di sviluppare alcune delle politiche sociali contemplate nel Trattato di Integrazione Centroamericana.
- L’integrazione centroamericana e l’integrazione all’ALCA non sono opzioni incompatibili. Tuttavia, i vantaggi che i paesi latinoamericani potrebbero ottenere dal progetto neostrutturalista del modello di integrazione regionale esigono che le proposte statunitensi si adeguino a tale modello, e non viceversa.
- I paesi centroamericani comunque riflettono i dubbi e le contraddizioni che vive tutta l’America Latina, di fronte al dilemma del modello neoliberista e del modello neostruttu- ralista. Gli accordi di integrazione centroamericana si basano su principi neostrutturalisti e da essi deriva un modello di integrazione più vicino al modello europeo che al TLC. Ciononostante, la politica economica dei singoli governi segue la strategia neoliberista ed incorre in frequenti inadempimenti degli accordi regionali, il che mette in dubbio la reale volontà di integrazione degli attuali governanti centroamericani.

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