NORD/SUD / Cooperazione allo sviluppo: la "fatica" dei donatori

Come mai i “paesi donatori” del Nord del mondo destinano sempre meno risorse alla cooperazione allo sviluppo dei paesi del Sud? Le ragioni sono varie, ma una è sicuramente la mancanza di risultati concreti dopo tanti investimenti. Promuovere il “buongoverno” nei paesi del Sud, arrivando anche a condizionare gli aiuti in questo senso, potrebbe essere la chiave per il buon esito degli sforzi fatti dai paesi del Nord e del Sud. Lo sostiene provocatoriamente José J. Romero Rodríguez, professore di economia applicata a Córdoba, España; l’intervento è stato pronunciato durante la Conferenza di chiusura del primo corso di cooperazione allo sviluppo e gestione di ONG, tenutosi a Sevilla nel 1999.

Traduzione di Sabrina Bussani. Edizione italiana a cura di Marco Cantarelli.

Vista la mancanza di risultati tangibili, rapidi e spettacolari che caratterizza il complesso compito, pubblico e privato, della cooperazione allo sviluppo dei paesi impoveriti, si sta diffondendo una certa sensazione di impotenza e stanchezza che rischia di costituirsi in alibi per cessare di occuparsi dei problemi delle popolazioni impoverite di quei paesi. Si tratta di quella che in tempi recenti è stata definita “la fatica dei donatori”. Eppure, molto resta da fare. Uno degli ambiti prioritari di intervento – non certo l’unico e forse nemmeno il più importante – dovrebbe essere il sostegno al “buongoverno” nei paesi beneficiari degli aiuti come condizione necessaria, ma non sufficiente, per tentare di risolvere i gravi problemi che li attanagliano.
Tutti gli sforzi del passato sono valsi la pena?Tra il luglio e l’agosto 1999, quasi tutti in Nicaragua leggevano Adiós muchachos, una memoria della rivoluzione sandinista di Sergio Ramírez. È un racconto sulla rivoluzione, ovviamente un racconto di parte e fortemente autogiustificativo. In una delle pagine più belle, Ramírez scrive: «Idania Fernández era una combattente sandinista che morì in combattimento nell’aprile del 1979, prima del trionfo della rivoluzione. Sua figlia Claudia era partita, piccola, per gli Stati Uniti insieme ai nonni e non ha potuto quasi conoscere la madre. Nell’ultima cassetta che questa donna lasciò registrata per la figlia, si ascolta: “Quando tutto ciò sarà finito e saremo in pace, ti farò venire a prendere per stare di nuovo insieme e giocare molto... Quando saremo insieme in Nicaragua tutto sarà diverso e saremo felici e andrai a scuola così imparerai molte cose”». Ramírez aggiunge: «Durante quell’incontro con Claudia (dicembre 1998), ormai in strada pronti a salutarci, le chiesi, un po’ titubante, se secondo lei il sacrificio di sua madre fosse valso la pena».
Confesso che nell’agosto 1999, al ritorno dall’ennesimo viaggio in Nicaragua, paese che visito praticamente tutti gli anni dal 1989 in poi, mi sono sentito contagiato da questo virus detto fatica del donatore. Ma, potremmo parlare anche della fatica del cooperante. Insieme a Sergio Ramírez, anche noi ci siamo chiesti, guardando il Nicaragua di oggi, se ne sia valsa la pena...
Secondo il dizionario della Real Academia Española de la Lengua, la parola “fatica” significa: «agitazione, stanchezza, lavoro straordinario. Disturbo causato dalla respirazione accelerata o difficoltosa. Voglia di vomitare. Figurativo: disturbo, pena, sofferenza». Abbiamo sperimentato alcune di queste sensazioni durante e dopo le nostre permanenze ormai abituali in Nicaragua. Perché, è evidente come questo paese non riesca ad alzare la testa e si ha l’impressione che quando non si tratti di una cosa, sia l’altra, e comunque ce n’è sempre una: uragani, vulcani, terremoti, siccità, inondazioni, malgoverno, cooperazione fatta male, mancanza di coordinamento, etc.. Non crediamo si tratti di una sensazione puramente soggettiva e nemmeno che sia solo il Nicaragua a produrre tale sensazione. Ma, non a caso, questo paese è forse quello che negli ultimi venti anni ha ricevuto la maggiore quantità di aiuti esteri pro capite. Secondo i dati di cui disponiamo, fra il 1979 e il 1998, il Nicaragua ha ricevuto 13 miliardi e 300 milioni di dollari sotto forma di aiuti esteri. Altre fonti parlano addirittura di 20 miliardi di dollari. Atteniamoci alla cifra più bassa: calcolando una popolazione di 3 milioni di abitanti (vent’anni fa erano due milioni, oggi sono quattro), vuol dire che gli aiuti corrispondevano ad un’entrata media di 222 dollari annui pro capite, cifra superiore al reddito pro capite attuale di gran parte della popolazione nicaraguense.
D’altro canto, il Nicaragua è il paese latinoamericano in cui lavorano più associazioni senza fini di lucro. Nei registri del ministero degli Interni (Gobernación) sono legalmente iscritte 1.750 associazioni; ma si ritiene ve ne siano almeno altre 850 non iscritte. Fra il 1997 e l’agosto 1999, in particolare, se ne sono iscritte circa 300 all’anno. E allora, cos’è che non funziona?
Paesi in via di sviluppo che non si sviluppanoSentiamo cosa dicono vari autori spagnoli non sospetti di scarsa solidarietà. Afferma Ignacio Sotelo: «La politica di sviluppo, quella in cui ormai nessuno crede, è degenerata in una mera politica umanitaria di cui si occupano le chiese e altre organizzazioni non governative». Manuela Mesa afferma la stessa cosa: «Questo fenomeno conosciuto come “fatica della cooperazione” si è prodotto all’interno di un contesto di recessione economica e di forti restrizioni al bilancio; un contesto nel quale aumenta la sensibilità verso i problemi interni e si moltiplicano i dubbi circa l’efficacia degli aiuti. Non bisogna dimenticare che i dubbi espressi a livello pubblico e le pressioni sui bilanci possono spiegare la “fatica degli aiuti” nei paesi del Nord. Il futuro degli attuali aiuti esteri dipende necessariamente dall’applicazione di sistemi trasparenti di rendicontazione, in accordo con i bisogni della cittadinanza».
Miguel Romero, di ACSUR-Las Segovias, parla del declino silenzioso degli Aiuti Ufficiali allo Sviluppo. In senso peggiorativo, Manuel Iglesia Caruncho sostiene che con la scusa di tale “fatica” alcuni paesi e parlamenti (segnalando in particolare la maggioranza repubblicana nel congresso degli Stati Uniti) non hanno più fiducia nell’utilità degli aiuti che offrono e ciò alimenta la cosiddetta “fatica della cooperazione”. Siccome i paesi in via di sviluppo hanno ricevuto negli scorsi decenni migliaia di miliardi di dollari senza tuttavia riuscire a svilupparsi, si ritiene che la sostanziale riduzione degli aiuti sia giustificata.
In questo contesto, il concetto di “fatica del donatore” si riferisce  sia alla riduzione degli aiuti allo sviluppo di ogni tipo, pubblici e privati, sia ad una certa stanchezza delle stesse organizzazioni e persone (volontari, cooperanti) che formano il variegato e complesso mondo delle ONG e ciò che lo circonda.
0,7% del PNL: solo i paesi scandinaviJosé Antonio Alonso, uno dei maggiori esperti sul tema, afferma: «Non è strano che tra i paesi industrializzati, alle prese con gravosi squilibri fiscali, si sia diffusa una certa “fatica” a causa dell’aiuto prestato. Questa sensazione di sfiducia si estende anche ai beneficiari, tra i quali non mancano coloro che reclamano meno concessioni assistenziali in cambio di un’effettiva apertura dei mercati, un maggior trasferimento di tecnologie e investimenti più intensivi da parte dei paesi industrializzati».
Manuela Mesa così descrive questo fenomeno diffuso a livello mondiale: «Stiamo assistendo ad un declino silenzioso degli Aiuti Pubblici allo Sviluppo, accompagnato peraltro da discorsi assordanti a favore della lotta alla povertà. Declino per quanto riguarda sia le risorse economiche, sia la distribuzione interna dei fondi destinati propriamente allo sviluppo e quelli destinati ad interventi di emergenza e, ultimo in ordine di apparizione, ma non di importanza, per ciò che riguarda il peso crescente dei fini commerciali nella loro gestione».
Miguel Romero ci ricorda, poi, ciò che già sappiamo: «Quasi trent’anni dopo l’accordo dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite (accordo rinnovato durante il vertice di Copenhagen sullo sviluppo sociale) che prevede che i paesi del Nord destinino lo 0,7% del loro Prodotto Nazionale Lordo agli aiuti ufficiali allo sviluppo, questo modesto obiettivo si allontana sempre più. Senza un radicale cambiamento dei principi e delle priorità che regolano le relazioni internazionali, questa retrocessione continuerà».
Nel maggio del 1972, nell’ambito di un vertice sul Commercio e lo Sviluppo, le Nazioni Unite fissarono l’obiettivo di destinare lo 0,7% del prodotto interno lordo dei paesi del Nord agli Aiuti Ufficiali allo Sviluppo a favore dei paesi impoveriti del Sud.
Nel programma di azione approvato nel vertice sullo Sviluppo Sociale del 1995, i paesi del Nord rinnovarono tale impegno: «Lotteremo affinché si possa raggiungere il prima possibile l’obiettivo accordato di destinare lo 0,7% del Prodotto Nazionale Lordo agli Aiuti Ufficiali allo Sviluppo e affinché la percentuale destinata allo sviluppo sociale possa essere incrementata».
Negli anni ‘90, l’ammontare degli aiuti ha subìto una progressiva riduzione. Per l’insieme dei paesi donatori appartenenti al Comitato per gli Aiuti allo Sviluppo, la percentuale del PNL destinata agli aiuti è passata da una media dello 0,33% nel quadriennio 1985-89 ad uno scarso 0,30% nel 1994. Negli anni successivi è proseguita la tendenza al ribasso. Con qualche eccezione: sappiamo, infatti, che i paesi scandinavi sono stati gli unici ad aver raggiunto l’obiettivo dello 0,7% del PNL, mentre l’insieme dei paesi della Unione Europea hanno destinato agli aiuti una media dello 0,42%, il Giappone dello 0,29% e gli Stati Uniti uno scarso 0,15%.
Risposte povere dai paesi ricchiNello stesso vertice di Copenhagen è stato approvato «un impegno mutuo tra i paesi sviluppati e i paesi in via di sviluppo per il quale sarà destinata, rispettivamente, una media del 20% degli aiuti ed il 20% del bilancio nazionale a programmi sociali di base». La proposta 20:20 del Programma delle Nazioni Unite per lo Sviluppo mira a soddisfare i bisogni primari dello sviluppo umano ed ha costituito lo sforzo principale per incrementare la qualità degli aiuti orientandoli alla lotta alla povertà. Tuttavia, il programma ha avuto scarso seguito tra i paesi donatori e nessuno ha raggiunto l’obiettivo del 20%.
Agli inizi degli anni ‘90,  i paesi beneficiari destinavano il 13% del loro bilancio allo sviluppo umano, a fronte del 7% degli aiuti ufficiali dei paesi donatori registrato fra il 1989 e il 1991 e il 5,5% raggiunto nel 1993. Un altro indicatore della qualità degli aiuti è dato dalla destinazione degli stessi ai Paesi Meno Avanzati e  all’Africa Subsahariana, che  nel 1993 rappresentavano il 24,8% e il 37,8%, rispettivamente. La comunità dei donatori del Comitato per gli Aiuti allo Sviluppo dell’OCSE (Organizzazione per il Commercio e lo Sviluppo Economico) non è stata in grado di andare oltre lo 0,21% degli aiuti ufficiali per i Paesi Meno Avanzati.
Negli anni recenti non vi è stato alcun miglioramento di questa tendenza. Nell’agosto 1998, a Managua si leggeva che l’ONU accusava i paesi ricchi per aver ridotto gli aiuti umanitari. I progressivi tagli avevano messo in allarme l’ONU. Il suo segretario, Kofi Annan, mise il mondo in allerta circa le conseguenze che il comportamento dei paesi donatori avrebbe avuto nell’immediato futuro per circa 12 milioni di persone, che sarebbero state vittime di una crisi senza soluzione. Preoccupata per la scarsa risposta dalla comunità internazionale, l’ONU ricordò ai paesi ricchi che le loro economie passavano un momento di ottima salute. Tra i paesi che contribuiscono sempre meno agli aiuti ci sono gli Stati Uniti, che sono passati dal destinare lo 0,21% del loro PNL allo 0,09%. Ciononostante, gli USA restano pur sempre il secondo paese donatore al mondo, subito dopo il Giappone, con 6 miliardi e 900 milioni di dollari nel 1997.
Visti i dati preoccupanti, il campanello d’allarme dell’ONU è più che giustificato. Per dimostrare la gravità della situazione, il segretario aggiunto dell’ONU per gli Affari Umanitari, il brasiliano Sergio Vieira de Mello, assicurò che le agenzie delle organizzazioni internazionali non avevano i fondi necessari per assistere i due milioni di angolani colpiti dai combattimenti tra l’esercito e la guerriglia ribelle, il milione di somali minacciati dalla fame dopo sei anni di raccolti andati male, e il resto degli africani vittime di altre guerre e carestie. Vieira affermò che quando i mass-media si occupano di un tema, la cittadinanza è molto generosa, ricordando gli ingenti fondi raccolti in Spagna in occasione dell’uragano Mitch. Per alleviare la crisi in Africa, l’ONU stimava di aver bisogno, nel 1999, di 500 milioni di dollari. Secondo Annan, per alcuni paesi – tutti quelli dell’Unione Europea (con eccezione della Grecia), dell’Australia, Canada, Stati Uniti Giappone, Norvegia, Nuova Zelanda e Svizzera –sarebbe stato possibile raccogliere quella cifra, visto che le economie di quei paesi stavano attraversando una fase di abbondanza economica.
Mentre nel 1993, i 21 paesi che guidavano la classifica delle donazioni per la cooperazione e lo sviluppo avevano investito 63 miliardi di dollari, nel 1997 tale somma si era ridotta a poco più di 48 miliardi di dollari, pari ad un taglio agli aiuti del 24%, che saliva al 30% considerando i 5 principali paesi donatori.
Nel mondo sviluppato molti paesi stanno vivendo un periodo di forte crescita economica e di surplus nei loro bilanci, ma la somma destinata agli aiuti è, a causa di tale fatica del donatore, invariata, se non addirittura in ribasso. La somma necessaria all’ONU per poter realizzare i suoi programmi in Africa corrispondeva praticamente alla somma di cui disponevano, agli inizi del 1999, le sue varie agenzie di sviluppo e cooperazione.
La “ragione” neoliberistica della “fatica”Quali sono le ragioni di tale fatica? È utile ricordare quanto sostiene Miguel Romero: «Questa riduzione non è conseguenza, fondamentalmente, della fatica agli aiuti, né di opinioni sociali o politiche basate sulla sfiducia verso l’efficienza degli aiuti ufficiali o verso altri strumenti  più adatti allo sviluppo umano dei popoli del Sud. Non si possono neanche attribuire ad una semplice mancanza di volontà politica dei paesi donatori. Sono invece la conseguenza delle contraddizioni tra le norme, gli obiettivi e le decisioni che regolano i rapporti Nord-Sud e quelle che sono invece necessarie alla realizzazione di una cooperazione solidale. Le frecce vanno in senso contrario in questo ambito».
Esiste anche una ragione ideologica: tutti gli interventi, anche gli aiuti, sono dannosi. Vista l’aria neoliberista che respiriamo, una delle critiche più frequenti agli aiuti allo sviluppo scaturisce, secondo Iglesia Carucho, «dall’economia liberista, secondo la quale qualsiasi intervento del potere pubblico nell’economia pregiudica la crescita economica, di modo che gli aiuti ufficiali avrebbero, nell’economia internazionale e per i paesi in via di sviluppo, gli stessi effetti di perturbazione di qualsiasi intromissione del settore pubblico nell’economia interna di un paese». In poche parole: trade not aid (commercio sí, aiuti no).
I rappresentanti di questa posizione sostengono fondamentalmente il commercio e gli investimenti privati come mezzo per uscire dal sottosviluppo. Ovviamente, gli aiuti non sono incompatibili con il commercio e gli investimenti, al contrario. È quanto afferma Rubens Ricupero, segretario generale dell’UNCTAD: «Si è detto che il commercio e non gli aiuti (“trade not aid”), dovrebbe essere lo strumento per lo sviluppo, e tutti sono d’accordo. Voi penserete, allora, che la cooperazione tecnica legata al commercio costituisca una parte significativa della cooperazione tecnica in generale. Niente affatto, le cose non vanno in questo modo. I dati dell’OCSE dimostrano come, di fatto, soltanto il 2% della cooperazione tecnica sia legata al commercio. Di fatto, nessuno tenta veramente di insegnare ai paesi come produrre, commerciare o competere. Per questo, l’economia dell’informazione dovrebbe costituire un elemento importante per la revisione delle regole relative allo sviluppo, intendendo per sviluppo un processo di continuo apprendimento».
Ragioni politiche e geostrategicheAltra ragione della fatica: la cooperazione internazionale si è trasformata in uno strumento di politica estera dei paesi sviluppati. Ciò è particolarmente vero nel caso degli aiuti ufficiali bilaterali. In ogni caso, il problema non consiste tanto nel fatto che gli aiuti servano ai paesi donatori, quanto piuttosto che non servono ai paesi beneficiari.
Un’altra ragione fondamentale è di tipo geostrategico: la cooperazione non è più necessaria dopo la fine della Guerra Fredda. Terminata quest’ultima, ora che ci troviamo in quella che Federico Mayor definiva una pace calda, sembra che la cooperazione non sia più necessaria. Ce lo ricorda Iglesia Caruncho: «Con la fine della Guerra Fredda, è svanita per le grandi potenze anche la ragione principale per gli aiuti allo sviluppo: disporre di un’arma in più nel confronto Est-Ovest».
Le cose si potrebbero fare anche in maniera diversa”Ci sono anche altre ragioni che spiegano la fatica del donatore. Carmelo Angulo, rappresentante delle Nazioni Unite in Nicaragua, ne segnala tre. Angulo è una persona con molta esperienza e ampia visione nel campo della cooperazione allo sviluppo. Secondo lui, c’è fatica «perché la cooperazione internazionale dispone di meno risorse rispetto ad alcuni anni fa, perché ci sono dubbi circa la credibilità dei meccanismi degli aiuti, e perché si pensa che le cose potrebbero essere fatte in modo diverso».
Quanto alle risorse, abbiamo già fornito alcuni dati. Per quanto riguarda la credibilità dei meccanismi degli aiuti, ci si riferisce sia ai difetti degli aiuti ufficiali e alla scarsa volontà dei governi di rispettare gli impegni assunti, sia agli aiuti privati canalizzati attraverso le ONG. La fatica aumenta perché risulta sempre più evidente che non si risolvono i problemi con i piccoli interventi, anche quelli delle ONG più grandi. Lo descriveva bene Vicenç Fisas: «Visto lo stato di cose, non è accettabile che si finanzino progetti integrali facendo leva sull’affido individuale (“accolga un povero a casa sua”) o nascondendo la vera natura dei conflitti (ci sono ancora richieste di aiuto per il Sudan, che presentano quella situazione come se si trattasse di una catastrofe naturale) o facendo finta che la miseria strutturale possa essere risolta definitivamente aumentando gli aiuti allo sviluppo o moltiplicando i piccoli progetti».
Quando Carmelo Angulo sottolinea il fatto che le cose potrebbero essere fatte anche in maniera diversa, si chiede: «In che modo? In cambio delle proprie risorse, i donatori, affaticati o meno, chiedono governabilità ai paesi beneficiari. Nel gergo globalizzato della cooperazione, la governabilità è il risultato di tre ingredienti: una politica macroeconomica sana (riduzione del deficit, equilibrio finanziario), un uso efficiente e trasparente delle risorse,  una partecipazione attiva della società civile ai progetti».
Non c’è sviluppo senza buongovernoSappiamo che non c’è sviluppo senza buongoverno. Ebbene sí, dopo decenni di aiuti o di cooperazione allo sviluppo, in Centroamerica come in Africa, si sono fatti ben pochi passi in avanti nel fomentare il buongoverno. La cooperazione non governativa dei paesi del Nord è stata praticamente incapace di influire efficacemente sul consolidamento di un buongoverno nei paesi del Sud e senza di questo non vi è risalita possibile dal pozzo senza fondo della povertà e del sottosviluppo. Nonostante il buongoverno non sia una condizione sufficiente è, senza dubbio, una condizione necessaria, una condizione sine qua non. Si tratta di un discorso simile a quello del debito estero: se non si risolve quello, non c’è sviluppo possibile.
È sorprendente quanta poca attenzione si presti a questo elemento essenziale dello sviluppo. Ma una cosa è certa: non c’è sviluppo senza uno Stato che funzioni bene, a livello centrale, a livello locale (regionale e comunale) e a livello settoriale (polizia, giustizia, sanità, istruzione, etc.); uno Stato che funzioni bene nel senso dell’efficacia e, soprattutto, dell’onestà. Non c’è nessun paese sottosviluppato che abbia uno Stato ben organizzato ed efficiente. Con le parole di Galbraith: «Niente è più importante per lo sviluppo economico e per la condizione umana quanto un governo stabile, affidabile, competente e onesto. Ciò manca ancora in molti paesi del mondo».
Questo era il tema di discussione durante un dibattito a Granada, Nicaragua, nel quale si analizzavano due differenze tra lo stesso Nicaragua e i paesi dell’Unione Europea. La prima differenza è che in Nicaragua non c’è bisogno di diminuire la presenza dello Stato, come sostengono ritualmente la Banca Mondiale ed il Fondo Monetario Internazionale. Ciò che manca è più Stato. La stessa cosa si può dire, in scala maggiore, dei paesi del continente africano, soprattutto di quelli dell’Africa subsahariana. Gabriel Pérez Alcalá definisce nel seguente modo questo concetto: «Il primo problema della struttura economica dei paesi africani è l’inesistenza di ciò che conosciamo come Stato moderno. In questo senso, manca completamente il dibattito circa l’idoneità o meno delle politiche che le istituzioni economiche internazionali suggeriscono a questi paesi».
Nei paesi in questione mancano le infrastrutture di base di uno Stato moderno: un’amministrazione efficiente, un sistema legale effettivo, un vero sistema fiscale (i ricchi non pagano tasse), un sistema efficiente per l’educazione, la sanità e la sicurezza.
La seconda differenza: in Nicaragua e nei paesi del Sud c’è bisogno di più mercato, nel senso che una parte molto grande della popolazione non ha accesso allo stesso e nel senso che il mercato interno è troppo piccolo. Per questo, senza integrazione centroamericana, non è possibile uno sviluppo della regione. In questo contesto, è ormai aperto il dibattito circa il ruolo delle ONG nella dinamica dello sviluppo.
ONG del Nord e ONG del Sud: due realtàIl dibattito sul ruolo delle ONG deve partire dalla constatazione dell’importante differenza tra le ONG del Nord e quelle del Sud. Il prosperare delle ONG nei paesi industrializzati  si realizza in un contesto qualitativamente diverso da quello dei paesi impoveriti.
Nei paesi ricchi, dopo secoli di evoluzione verso le cosiddette società democratiche avanzate nelle quali lo Stato è una realtà, sono consolidate le garanzie giuridiche e legali della cittadinanza (anche se con molti difetti), si hanno a disposizione servizi e infrastrutture minime indispensabili nei campi delle communicazioni, dell’istruzione e della sanità, funzionano amministrazioni pubbliche efficienti a tutti i livelli (nonostante molte insoddisfazioni).
In questi paesi, la società civile continua ad avanzare e si organizza in forma autonoma nella ricerca di maggiori quote di partecipazione o recupera ambiti decisionali, sottratti ad un’eccessiva crescita dell’ambito pubblico, o sviluppa dimensioni ignorate o dimenticate dai potenti apparati statali, o introduce flessibilità e dinamismo per compensare l’inerzia del gigantismo statale, o aggiunge anima, vita, solidarietà e strutture ufficiali che tendono a burocratizzarsi e a dimenticare la propria origine: il servizio al cittadino concreto e alle sue necessità reali, quotidiane e vitali.
Nei paesi impoveriti, la situazione ed il contesto sono radicalmente diversi. In questi paesi, lo Stato, nella sua accezione moderna, non esiste e mai è esistito. Per questo motivo, è puro cinismo quando alcune organizzazioni internazionali o alcuni politici ed economisti di prestigio chiedono a questi paesi di ridurre il ruolo dello Stato. Come si può diminuire ciò che non esiste, né mai è esistito? Intendiamo per non-esistenza dello Stato la completa assenza di un’autentica amministrazione pubblica al servizio dei cittadini, di un sistema legale e giuridico efficiente e funzionante, di infrastrutture minime garantite a tutti, che rispondano alle necessità primarie nel campo dell’alimentazione, della casa, della sanità, dell’educazione, delle reti fognarie, dei trasporti e delle comunicazioni.
Uno Stato non esiste quando la sicurezza pubblica è maggioritariamente a carico di vigilantes privati al servizio dei ricchi, quando non c’è un sistema fiscale, quando la minoranza – borghesie creole tradizionali, nuovi ricchi, vertici politici – non solo non investono per creare lavoro e ricchezza, ma di fatto non pagano le tasse e non contribuiscono ad assicurare quei minimi vitali che uno Stato moderno deve garantire a tutti i suoi cittadini. Si tratta, inoltre, di minoranze che si appropriano in modo vorace e insaziabile per proprio beneficio del patrimonio nazionale, del potere politico e delle risorse pubbliche. In questo contesto, le ONG giocano spesso un ruolo sussidario: servizi a una popolazione completamente abbandonata. Tuttavia, è fuori dubbio che ciò rappresenta un pericoloso alibi per le borghesie dominanti e per i proto-Stati dei paesi impoveriti.
ONG “buone” e governi “cattivi”?Imanol Zubero, in una acuta riflessione sul ruolo delle ONG ed i movimenti sociali attuali, afferma: «Il rafforzamento e la stabilizzazione di queste istituzioni, che simboleggiano e mettono in evidenza gli obblighi dello Stato sociale e di diritto, è di fondamentale importanza... Le organizzazioni sociali di solidarietà non devono convertirsi in pilastri del benessere sociale, dal momento che potrebbero riprodurre, nonostante la miglior volontà, strutture benefiche in cui quali il principio dell’autonomia della volontà (cioè, la libera decisione di ogni individuo) prevalga sul contenuto obbligatorio della dimensione sociale dello Stato... In un contesto di critica dei principi e delle istituzioni dello Stato sociale vi sono forti richiami alla responsabilità personale nei confronti dell’esclusione e della diseguaglianza che servono soltanto a giustificare la deresponsabilizzazione statale».
A questa situazione calza perfettamente il proverbio latino conviene fare questo senza omettere quello. Sono molte le condizione necessarie – nessuna di per sé sufficiente – per ottenere il miracolo dello sviluppo: un atteggiamento molto diverso dei governi e degli organismi internazionali, il condono del debito estero come condizione sine qua non, miglioramenti sostanziali nell’educazione a tutti i livelli, collaborazione tra cooperazione governativa e privata…
Esiste un’idea diffusa secondo la quale, per quanto riguarda la cooperazione, le ONG siano buone ed i governi cattivi. Non è cosí semplice. Ci sono ONG che fanno un buon lavoro nel campo dello sviluppo e altre che fanno danni. Dall’esperienza centroamericana risulta che le ONG in generale –ci sono sempre delle eccezioni, ma sono poche – sono più funzionali ed efficaci negli aiuti umanitari e di emergenza, nelle azioni puntuali e di piccolo raggio – ovviamente, per niente disprezzabili –rispetto ai compiti più globali e nelle azioni che tendono a cambi strutturali e politici.
Per giustificare le proprie azioni, non bastano le buone intenzioni e neanche le autoproclamazioni di legittimità morale delle ONG. Ponendo l’attenzione sull’etica della responsabilità, ciò che conta sono i risultati e di fronte ai risultati il bilancio è scoraggiante. Vent’anni di intensissima cooperazione non governativa in Nicaragua risultano essere un fallimento. La situazione, nella maggior parte dei casi, non è migliorata, anzi è peggiorata.
Rispetto della sovranità o diritto all’ingerenza?Perché le ONG del Nord non riescono a promuovere un buongoverno? Semplicemente perché si trovano nel Nord. La loro capacità di esercitare pressione politica per ottenere democratizzazione, organizzazione e onestà nella burocrazia governativa è praticamente nulla. Per spegnere un incendio ed estrarre le vittime dalle macerie in un paese impoverito c’è bisogno di un corpo dei pompieri, ma questi non possono arrivare dall’Europa. Ma c’è di più: per poter intervenire in un paese impoverito – sia direttamente, sia attraverso delle controparti – con “progetti” o, nel migliore dei casi, con “programmi”, per fare ciò che è poi la loro ragione d’essere e fornisce loro legittimità di fronte ai finanziatori pubblici o privati, le ONG devono sottomettersi ai dettati delle autorità locali, la cui legittimità non possono mettere in questione senza il rischio di essere messe a loro volta criticate, rifiutate o addirittura espulse. Oggi, si parla molto del diritto all’ingerenza per motivi umanitari o per salvaguardare i diritti umani fondamentali. L’intervento della NATO in Kossovo o il processo a Pinochet, oltre che per molte altre possibili considerazioni, vengono giustificati con la necessità di intervenire in situazioni in cui sono negati i diritti fondamentali delle persone, iniziando dal loro diritto alla vita. Perché, allora, non pensare che possa esistere un diritto all’ingerenza nei casi in cui un sistema politico corrotto, inefficiente o semplicemente inesistente provochi veramente la fame, la miseria e la sofferenza di milioni di persone?
Citando ancora Galbraith: «In questi tempi non vi è idea più accettata del rispetto della sovranità. A volte, niente protegge meglio il disordine, la povertà e la penuria». Perché non intervenire, anche condizionando gli aiuti, per spingere i paesi beneficiari a instaurare degli Stati onesti ed efficienti? Ai diplomatici non piace molto “interferire” nei processi interni e sono molto pudici quando arriva il momento di condizionare il loro appoggio finanziario al buongoverno. L’Unione Europea non potrebbe essere un po’ più belligerante su questo fronte?
Pressioni “dal basso” e “dall’alto”I sostanziali progressi nella governabilità, nella costruzione di Stati moderni e democratici, costruiti veramente al servizio delle necessità di base delle popolazioni locali, sono possibili solo esercitando pressione tramite i governi e le organizzazioni internazionali. Non c’è, neanche lontanamente, confronto tra l’enorme pressione che hanno esercitato ed esercitano gli organismi finanziari – in particolare la Banca Mondiale ed l’FMI – sui paesi indebitati, tramite i famosi piani di aggiustamento strutturale, e la pressione che si esercita su questi stessi governi affinché rispettino le regole democratiche e costruiscano un’amministrazione efficace, efficiente e onesta. Evidentemente, non è nemmeno facile decidere a chi dare il proprio appoggio in paesi in cui la polarizzazione politica rende difficile distinguere tra “buoni” e “cattivi”. Si potrebbe, almeno, adottare il criterio di non appoggiare governi corrotti, condizionando gli aiuti, per quanto possibile, all’abbandono di quelle consuetudini perniciose. Un atteggiamento di questo tipo potrebbe sembrare una forma di neocolonialismo, un tentativo di imporre la nostra scala di valori in altri ambiti culturali, ma qualcosa bisognerà pur fare per promuovere il buongoverno. In ogni caso, è sempre meglio iniziare dal basso: collaborare per stimolare e sviluppare la democrazia dalla base, a partire dai nuclei della società civile più vicini ai cittadini, le associazioni di vicini e di altri tipi, e i municipi.
Un esempio positivo è stato dato, verso la fine degli anni ’80 e i primi anni ’90, dalla pressione esercitata dall’Unione Europea attraverso il processo di Esquipulas, Contadora e San José per pacificare e democratizzare l’area centroamericana, sconvolta in tre paesi – Guatemala, Nicaragua e El Salvador – da cruenti guerre civili.
Ovviamente, le ONG dei paesi impoveriti possono dare un notevole contributo al raggiungimento della governabilità, grazie al loro lavoro di educazione popolare, sensibilizzazione e pressione politica.
Ha ragione Vicenç Fisas nel dire: «Sappiamo tutti che le ONG possono solo mitigare un po’ la sofferenza o il sottosviluppo in alcune zone, ed è già molto, ma sappiamo anche che il passaggio dalla miseria e dall’emarginazione allo sviluppo umano è possibile solo attraverso cambiamenti strutturali di grande portata, dei quali devono essere inevitabilmente protagonisti gli  stessi Stati, con l’aiuto degli organismi internazionali, il che non toglie, ovviamente, che il lavoro delle ONG può servire a potenziare le capacità delle popolazioni colpite, inclusa la loro capacità di esercitare pressioni sui propri governi».
Guardare lo sviluppo con gli occhi dei poveriUno studio sociologico realizzato non ricordiamo da chi, ha scoperto che un terzo degli spagnoli non crede che terra sia tonda. Vien da pensare che, se non credono che sia tonda, allora continuano a credere che sia piatta e che, logicamente, la Spagna si trovi al centro. Cosa ci si può aspettare da una società in cui il 33% della popolazione risulta trincerata in tale luogo ermeneutico? Mai dobbiamo essere completamente sicuri di aver scelto il luogo ermeneutico giusto. O, per dirla con le parole del teologo Jon Sobrino: «non è tanto facile presupporre che uno già abbia adottato la prospettiva dei poveri».
Il compito difficile della cooperazione consiste nel lavorare con i poveri affinché non lo siano più o lo siano di meno. Nessuno, né noi, né le ONG, né il volontariato più esemplare, può essere sicuro di non cadere nella tentazione di fare della cooperazione una nuova forma di tecnocrazia e di burocratizzare ciò che dovrebbe essere un esercizio di umanità e di solidarietà. Per evitare questo errore bisogna tornare costantemente al luogo ermeneutico. Søren Kierkegaard, il filosofo e teologo esistenzialista, era solito dire: «Cos’è un professore di teologia? È professore di ciò per cui un altro è stato crocefisso». Parafrasando Kierkegaard, la cooperazione allo sviluppo non può dimenticare che assolve un compito al cui centro ci sono i poveri, i crocefissi di questo mondo. Dice Imanol Zubero: «Tutto il vedere è un guardare. Vediamo solo ciò che guardiamo. Riconosciamo solo ciò che prima abbiamo riconosciuto degno di essere riconosciuto». La prima e constante preoccupazione – per non perdere il punto di vista adeguato, il luogo ermeneutico – dev’essere quella di guardare i poveri, prenderli sul serio, rispettarli ed ascoltarli.
Forse può stupire che questi paragrafi siano tratti dal rapporto 1999 della Banca Mondiale: «Per una comunicazione efficiente non basta parlare, bisogna ascoltare. Questa semplice verità è spesso dimenticata nelle attività volte allo sviluppo. Coloro che lavorano con i governi donatori, con le istituzioni multilaterali e con i governi dei paesi in via di sviluppo sanno di avere molte conoscenze che i poveri non hanno. Però, ansiosi di trasmettere queste conoscenze, si dimenticano che i poveri sanno molte cose che essi disconoscono. I poveri, come tutti, conoscono meglio di altri le proprie condizioni, i propri bisogni, le loro preoccupazioni ed aspirazioni. Ascoltare i poveri non significa semplicemente presentarsi a loro e chiedere cos’è che li preoccupa, anche se ciò può avere un suo valore. Significa (piuttosto) dare loro i mezzi per parlare, attraverso l’istruzione e le comunicazioni. Significa anche integrare i beneficiari nell’elaborazione e nell’esecuzione dei progetti. Significa dare loro l’opportunità di esprimersi, imparare sui poveri a partire da essi stessi, comunicare usando canali locali e dare ai poveri le informazioni di cui hanno bisogno. Un fattore importante di ciò che significa ascoltare i poveri è fare in modo che questi abbiano i mezzi per parlare per se stessi... Per conoscere i poveri e guadagnarsi la loro fiducia bisogna ascoltarli. Proprio perché i poveri hanno, rispetto agli altri, meno opportunità di esprimere le loro preoccupazioni e perché la mancanza di informazioni li pregiudica più che il resto della popolazione, lo Stato e le organizzazioni che tentano di aiutare i poveri hanno il dovere particolare di ascoltarli come meritano. Le possibilità di fare del bene ai poveri – o di arrecare loro dei danni involontari – sono immense».
Allora, ne è valsa la pena?Nel suo libro Adiós muchachos, Sergio Ramírez scrive: «Durante quell’incontro con Claudia (dicembre 1998), ormai in strada pronti a salutarci, le chiesi, un po’ titubante, se secondo lei il sacrificio di sua madre fosse valso la pena. “Io avrei fatto lo stesso”, mi rispose lei senza pensarci due volte, le mani nelle tasche del suo capotto di lana. E copio il resto delle sue parole, che ho annotato non appena tornato nel mio appartamento: “Lei non ha dato la vita invano. Lo ha fatto per l’impulso del suo cuore, per il suo amore senza egoismo e ha messo il benessere degli altri sopra la sua stessa vita. E non hanno importanza i risultati, importa l’ideale. Soprattutto – aggiunse – in questi tempi senza ideali”, e mi sorrise, molto serenamente».
Noi ci permettiamo di correggere Sergio Ramírez: gli ideali sono, senza dubbio, importanti, soprattutto di questi tempi in cui sono cosí scarsi, ma sono importanti anche – e molto – i risultati. Mantenere vivo l’ideale e lavorare con la massima professionalità per ottenere buoni risultati: entrambi i compiti sono necessari per vincere tutte le fatiche che minacciano il cammino della solidarietà.